Situasjonen per 2018 er at norsk havbruksnæring har vilje og evne til ekspansjon (markedene er til stede og prisene er gode), men veksten er stoppet opp. Det vil si at videre vekst ikke er mulig før de grunnleggende problemene med lakselus er betydelig redusert. Det har igjen ført til at produksjonsvolumet de siste årene har stått omtrent stille. Næringens vekst er ikke bare avhengig av politiske målsettinger, men også av et godt rammeverk, i form av lover, reguleringer og hensiktsmessig organisering. FHF-prosjektet 900902 «Effekter av rettslig rammeverk i havbruksnæringen – regelverksforenklinger» - hadde vi som mål å undersøke hvordan faglig kunnskap og politiske målsettinger har lagt grunnlag for beslutning om, utforming av og praktisering av dagens regelverk. Hva fungerer godt og mindre godt, og hvordan kan det eksisterende forvaltningssystemet forbedres, forenkles og effektiviseres? I en videreføring vil vi se på Havbruksforvaltning mot 2030 – FHF 901391.

Havbruksnæringen er en svært dynamisk næring. Evolusjon av sykdommer og parasitter, ny teknologi, endringer i markedene og debatten om hvem som skal få bruke kystsonen er forhold som krever stadig tilpasning. Dette gir behov for å vurdere endringer i forvaltningen av akvakulturnæringen og bruken av sjøarealene i kystsonen. Ønske om endringer kan f. eks være knyttet til sterkere offentlig kontroll med driften av akvakulturlokaliteter for å redusere risikoen for sykdom eller spredning av parasitter. Det kan også være knyttet til et ønske om større innflytelse fra nasjonalt eller lokalt nivå på prioritering av sjøarealer til havbruk, krav til drift eller mer fleksibilitet for næringen slik at verdiskapningen kan økes.  Forskjellige deler av dagens forvaltning av havbruksnæringen og sjøarealer har ulike overordnede forvaltningsmodeller (forvaltningsstruktur og bruk av virkemidler). Hensikten med Havbruksforvaltning 2030 er å utrede og analysere relevante alternative forvaltningsmodeller for havbruk, slik at man får en kunnskapsbasert diskusjon om fordeler og ulemper med ulike modeller. Forskjellige forvaltningsmodeller har ulike overordnede tilnærminger til bl.a. bruk av skjønn, kvantitative indikatorer, betalingsvillighet og markedet, og roller for fagorganer og politiske organer. Det gjelder både for tildeling og omfordeling av rettigheter, og i reguleringen av løpende virksomhet. Relaterte begreper er fullmaktsbasert lovgivning, indikator- og resultatbasert forvaltning, auksjoner og omsettelige rettigheter og adaptiv forvaltning m.fl.  Årsaken til ulike overordnede tilnærminger av forvaltningsmodeller skyldes historisk utvikling og stiavhengighet, men også ulik vektlegging av hensyn som økonomisk effektivitet, forutsigbarhet og fleksibilitet, miljørisiko, og transparens og medvirkning i forvaltningen. Om kunnskapsgrunnlaget for forvaltningen er veletablert eller i rask utvikling er også viktig.

Presentasjonen vil basere seg på resultater i FHF prosjekt 900902 og innretning på FHF prosjekt 901391.

Norsk lakseoppdrett har utviklet seg fra småskala produksjon på 1960- og 70-tallet til dagens industri, som er dominert av internasjonale selskaper med milliarder kroner i årlig omsetning. Næringens bærekraftig påvirkning har endret seg både når det gjelder miljøpåvirkning og –miljørisiko, men også lokal og nasjonal økonomi og sysselsetting.

     For å forsøke å håndtere konsekvensene og risikoene, er havbruksnæringen regulert på flere måter. De som skal drive med havbruk, må ha tillatelse fra Fiskeridirektoratet, lokalitet må klareres, og drift er underlagt en rekke lover, forskrifter og kontroller. Tillatelsene er begrenset i antall, og nye tillatelser har blitt annonsert i utlysningsrunder.

      Tillatelsessystemet ble innført allerede i 1977 og videreført med uregelmessige runder fram til 1985. Den gjeldende akvakulturloven fra 2005, og oppdrettslovene som har vært før den, inkluderer bestemmelser om hva som er krav for å kunne få en tillatelse. I tillegg har utlysningsforskriftene for nye tillatelser en rekke krav og hensyn for de forskjellige utlysningsrundene. Disse kravene og hensynene er tenkt benyttet for å prioritere mellom ulike søkere. Tildeling av tillatelser har opp gjennom årene vektlagt ulike hensyn, for eksempel distriktspolitikk, miljø, fiskehelse, teknologiutvikling, næringsstruktur og betalingsvilje. 

        I dette prosjektet har vi studert hvordan ulike hensyn har blitt vektlagt i konsesjonsrunder for havbruk, særlig i perioden 2002 til 2013. Hva har blitt lagt vekt på i utlysningene? Hvordan har kriteriene endret seg over tid?

     Funnene fra studiet viser at følgende hensyn har vært vektlagt i de undersøkte rundene: 1) Miljø, 2) Fiskehelse, 3) Geografisk fordeling, 3) Distriktshensyn, 4) Vederlag og budrunde, 5) Eierskap og aktørenes størrelse, 6) Utvikling av næringsvirksomhet og infrastruktur og 7) Andre hensyn.

For alle rundene før 2013, var det svært lite vilkår i tillatelsene knyttet til de særlige vilkår og hensyn i utlysningsforskriftene. De søkerne som i størst grad lovte å respondere på hensynene trukket fram i utlysningene var i en god posisjon til å få tillatelser, men det holdt kanskje å love, uten å måtte følge opp med faktiske handlinger.

Fra 2002 har staten tatt vederlag for matfisk-tillatelse. At noen aktører har fått store gevinster ved å selge sin tildelte tillatelse videre har klart påvirket vederlaget satt i senere runder, og også at man etter hvert har brukt auksjoner. I St.meld. 16 (2014-15) sier regjeringen at de helst vil tildele ny kapasitet under trafikklyssystemet uten slike skjønnsmessige vurderinger som lå bak 2002-2013 utlysningene, og kun basert på villighet til å betale vederlag. Samtidig signaliseres det at man kan tenke seg flere runder med utviklingstillatelser, hvor tildeling i høy grad må være skjønnsbasert.

    Videre i prosjektet undersøker vi hvorfor man gjennom utlysningsforskriftene var opptatt av å få fram en rekke krav og hensyn som skulle brukes til å velge ut hvem som skulle få tillatelse, og om det ble fulgt opp med vilkår i tillatelsene og videre kontroll. En hypotese er at bestemmelsene i utlysningsforskriftene ikke var egnet for å lage «skarpe vilkår». Men det reiser igjen spørsmålet om hvorfor ikke utlysningsforskriftene hadde egnede formuleringer for det. 2013-utlysningen, den «grønne» runden, skiller seg ut ved å ha både «skarpe» vilkår og et tydelig regime for oppfølging.

REGFISHWELH-prosjektet har som formål å vurdere betydning og effekt av norsk havbruksforvaltning for fiskevelferd og -helse. Dette innebærer å undersøke hvor godt næringsaktører og andre forstår regelverket, hvordan dette påvirker praksis på merdkanten, og hvordan regelverket eventuelt kan forbedres.  Prosjektet ser også på hvordan forvaltningen benytter ulike styringsverktøy og virkemidler og hvorvidt disse utfyller eller er i konflikt med hverandre. I denne presentasjonen vil vi gi en oppsummering av resultatene fra prosjektet så langt. 

For å se om det er store forvaltningsmessige forskjeller mellom fjørfe- og lakseproduksjon har vi systematisk sammenlignet gjeldende lover, forskrifter og veiledere, hvor disse er hjemlet, ansvarlig departement og hvilke tilsynsetater som følger opp de ulike paragrafene. Vi har gjort en detaljert gjennomgang og sammenlikning av akvakulturdriftsforskriften og forskrift om hold av høns og kalkun, også opp imot dyrevelferdsloven Sammenligningen viser at selv om det er mange likheter mellom hvordan akvakulturdriftsforskriften og forskrift om hold av høns og kalkun forholder seg til dyrevelferd og dyrehelse så er det også tydelige forskjeller. For eksempel så er akvakulturdriftsforskriften typisk rundere formulert, e.g. ‘Driften skal være helse-fiskevelferdsmessig forsvarlig’ mot ‘Det skal tas hensyn til dyras instinkt og behov, og dyra skal beskyttes mot unødig stress, smerte og lidelse’ i forskrift om hold av høns og kalkun.  

Basert på analysen av regelverket har vi spurt representanter fra Mattilsynet og fiskehelsetjenester om hvordan de tolker regelverket, hvilken type regelverk de foretrekker (detaljerte spesifikasjoner eller overordnede funksjonelle krav om god velferd), innspill til forbedringer av forvaltningspraksis, hvilke forhold hos oppdrettsbedrifter som spesielt påvirker fiskehelse og fiskevelferd og de viktigste hindrene for at oppdrettsaktører skal kunne oppnå god dyrevelferd og dyrehelse. Denne kunnskapsinnhentingen er viktig for å kunne utvikle et mer effektivt regelverk og forvaltning fremover.

Vi har også deltatt på en rekke fiskevelferdskurs for å få røkternes synspunkt på fiskehelse og fiskevelferd. Observasjonene våre viser at røkternes definisjon av velferd for laks i stor grad korresponderer med velferdslovgivningen, men at de føler at deres stilling som røkter plasserer dem i et strukturelt betinget dilemma mellom økonomi, forventning, lønnsomhet, effektivisering og intensivitet på den ene siden og å oppfylle velferdslovgivningen innenfor oppdrett i praksis på den andre. Mange røktere forteller at de har lite handlingsrom til å gjøre forbedringer på sitt nivå i organisasjonen.

SINTEF har utført årlige studier av sjømatnæringens økonomiske betydning over en periode på 15 år. Studiene viser at den norske havbruksnæringen har hatt en betydelig vekst siden 1990-tallet og fram til i dag. Fra 1970 til 2016 har den norske sjømatnæringen nesten ti-doblet sitt verdiskapingsbidrag, noe som i stor grad skyldes veksten i havbruksnæringen. Til sammenligning var veksten i Norges BNP om lag 3,5 ganger i den samme perioden. I 2016 sysselsatte den havbruksbaserte verdikjeden vel 29 200 årsverk, inkludert ringvirkninger hos leverandørene. Verdiskapingen målt i bidrag til BNP var om lag 61 milliarder kroner i 2016, inkludert ringvirkningene. Verdiskapingen har økt kraftig de siste årene på grunn av gode priser på laks og regnbueørret. Verdiskapingen per årsverk i havbruksnæringen var i 2016 over 5 millioner kroner, opp fra om lag 2,5 millioner de foregående tre årene. Gjennomsnittet for Fastlands-Norge har i den samme perioden ligget på noe under 1 millioner kroner per år.

Teknologi- og serviceleverandørene utgjør en svært viktig del av havbruksnæringen og står for en stor del av den samlede verdiskapingen.. Disse leverandørene representerer mye av innovasjonskraften i næringen og samarbeider tett med (havbruks)selskapene og FoU-institusjonene om utvikling av nye produkter og løsninger. Teknologi- og serviceleverandørene består av mange ulike typer selskaper, for eksempel leverandører som spesialiserer seg mot havbruksnæringen og andre deler av sjømatnæringen, leverandører som også leverer til maritim næring og petroleumsnæringen og leverandører til næringslivet generelt. I de senere årene har havbruksnæringen blitt mer og mer interessant for leverandører som ikke tidligere har levert til næringen. Behovet for å utvikle løsninger mot lakselus og utvikling av ny oppdrettsteknologi er to områder som trekker nye leverandører til havbruksnæringen.

I en fersk kartlegging gjort av SINTEF er over 800 teknologi- og serviceleverandører til havbruksnæringen identifisert. Beregninger basert på kartleggingen viser at i 2015 sysselsatte teknologi- og serviceleverandørene til havbruksnæringen om lag 15 600 årsverk og hadde et bidrag til BNP på 18,6 mrd kroner. Fôrleverandørene står for en betydelig del den direkte verdiskapingen (26 %), men bidrar mindre til sysselsetting.

Behovet for å redusere kostnader i havbruksnæringen, den kraftige teknologiutviklingen og internasjonale trender gir store muligheter for videre utvikling for leverandørnæringen. Samtidig vil mer krevende kunder, behovet for kapital til utvikling, samt ønsket om å selge i et internasjonalt marked, kunne bety at det er nødvendig med en strukturering mot større leverandørbedrifter.

Siden 2005 har norsk lakseoppdrettsnæring opplevd en betydelig økning i produksjonskostnadene, noe som kan gi grunnlag for bekymringer om næringens konkurransekraft i fremtiden. Denne kostnadsøkningen sammenfaller med innføringen av et nytt reguleringssystem baserte på biomassenivået, maksimal tillatt biomasse (MTB). Forholdet mellom MTB-regime og kostnadsøkningen er ikke klar og har vært et diskusjonstema både i akademia og næringsliv. Vi presenterer en empirisk analyse av MTB-reguleringens effekter i forhold til kostnadsendringer i norsk lakseoppdrett.  Ved å bruke en translog kostnadsfunksjon med en fleksibel teknologisk endring struktur, estimerer vi reguleringseffekter på kostnader for perioden 2001-2014. Formålet vårt er å vurdere hvordan MTB-regime har endret innsatsfaktorbruken, produksjonsmønstre og skalaeffekter i forhold til det foregående reguleringssystemet.

Våre resultater viser en økning på mer enn 90% i gjennomsnittlige variable kostnader. Vi fant negative teknologisk endring for perioden med en betydelig kostnadseffekt. Ved å dekomponere kostnadsfunksjoner på hoved variablene var det mulig å tilnærme bidragene til hver faktor fra kostnadsendringer; fra denne analysen konkluderer vi at den viktigste kostnadsdriver er fôr og ‘andre driftskostnader’, da de bidro med mer enn 50% til totale kostnadsendringer. Selv om kostnadsøkningen blir brattere etter innføringen av MTB-regime i 2005, påpeker den kontrafaktuelle analysen at MTB-systemet har ført til kostnadsreduksjoner på grunn av høyere fleksibilitet på innsatsfaktorbruk.